尹稚：空间规划新框架下控规向何处去

 

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导读

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本期栏目选编了“城市规划学刊”公众号的文章《【学术笔谈】尹稚| 空间规划新框架下控规向何处去》。文章回顾了控规产生的时代背景及其变迁，并结合当前控规改革面前的挑战提出了4项建议。

本文字数：2310字

阅读时间：7分钟

作者：尹稚

中国城市规划学会副理事长，清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长，清华大学建筑学院教授，博导

其实“空间规划的新框架下控规应向何处去”这个问题，在学会的控规学委会成立时大家已有不少讨论，并达成过不少共识，在此谈些个人观点供参考。

首先，谈改革和创新，先要回顾一下控规走过的路，看看它的初衷、成就和遗憾，也要看看它产生的时代背景及其变迁。

现行控规产生于两个典型事件。

一是上海虹桥的土地出让需要算清经济账。

二是桂林城市中心区的建设管控需要一种比“摆房子”更有效、更灵活的机制。

前者是黄富厢先生坐镇，后者是吴良镛先生指挥，两个成果奠定了中国式控规的基础。

城市规划中的数量化、指标化管理在此之前也有，走的是资源配给制的路子，以各种人均资源（空间）供给（或者叫“配给”） 为核心，看上去还挺“以人为本”的。在单一供给方时代并没问题，而当空间的生产进入投资多元化时代、商品化时代后，算经济账的问题就出来了。上海虹桥土地出让的实践正是解决了这个问题，这也是控制体系建立起来后地方政府大规模编制全覆盖型控规的最大动力所在。

建立某种空间体型环境的秩序是又一个诉求。桂林中心区详规开始时也试图用“摆房子”的方式去做，而且在这次实践的前面是兰州市在任震英老先生主导下还真完成过一个全市“摆房子”的详规实践，在兰州体育馆展示了一个巨大的1:2 000的模型。这个思路同样也受到刚刚兴起的市场经济环境的挑战。如何非具象化地表述空间秩序、管住该管的同时，留给投资者、开发者、使用者更多的利益空间就变得很重要。借鉴刚刚被介绍到中国的美国区划技术体系中与空间秩序相关的指标来做规划的事情，是当时的共识。

这个体系建立以后各种微调就是技术平衡层面的了。一方面的压力来自于制度成本的考虑：控制的指标太多，市场活力就小，管理成本激增；控制的指标太少，随意性大（调控规就容易），市场的积极性就高，但各种对公共利益的损害、权钱交易也激增。规划者在走钢丝求平衡，直到这个体系大体稳定下来。最大的作用和贡献是应对了土地有偿使用的时代要求，使土地出让有规可循，没有出现整体性的经济秩序和空间秩序的失控，也建立了一个初步的多方利益交易、博弈的技术平台，支撑了人类城市史上几乎是最大规模的新城新区建设活动，直到今天。同时也留下不少遗憾的问题：经济帐是算清楚了，人的帐缺失了；有利可图的账算清楚了，非营利和公共物品的供给被压缩了；行政许可的传导机制有了，产权利益的保障缺失了。另一方面的压力来自于对空间秩序的理解，核心是规划管理和建筑管理的界限怎么划。从城市区块“剃平头”、“千城一面”失去多样性，到繁华街道连招牌都要整齐划一、统一色彩、字体，都能看到把一种技术思维模式、极端化后的恐怖。在投资人不明、使用者不清，投入产出不计的情况下，把城市设计变成设计城市，并进而直接转化成所谓刚性的控规指标，也正在摧毁着城市生活应有的丰富多彩。如果说在市场经济秩序建立的过程中控规的作用是利大于弊，那么在建立空间秩序上只能说利弊参半。

与当年相比，当前控规改革面前的挑战我理解有几个方面最重要。

一是保护和尊重产权制度。

二是把人的研究做好，这里讲的不是抽象的人，而是细分化的人群。

三是强化对公权力约束的同时，建立私权力的交易规则并细化。

四是从生态文明建设的目标出发，从建成区的管理走向山水林田湖草的全覆盖。

具体建议如下：

①产权制度是资源管理的核心。小到单位、大到国家，责权利明晰才可能建章立制。以土地为载体的空间资源是最大一块资产，产权的边界不清，责任、权益、义务不清，规划如沙滩建房，基础不牢。编制带有明显产权信息的控规是一项基础性的工作，地籍管理也是用途管理的基础，不能缺少。

②城市是全体人民的城市，而人群是多样化的。只有研究好千差万别的人群特征和他们的需求，供给侧的成本才能降下来，精准化程度才能提上去。人群的行为规律、消费规律、分布特征等等都不是靠僵化的统一规范和指标就能对应的。各得其所、各取所需、各担其责、各享其利，这恐怕才是中国人对“和谐社会”应有的理解，也是规划中空间生产的目的。

③集中优势资源办好政府应办的事，即公共物品的供给，以政府+社会合作的模式做好半公共物品（非营利）的供给，这是控规未来在空间资源分配秩序中的核心，也是美好城乡的脊梁和核心架构。而土地二级市场的完善会给城市带来更多的繁荣和活力。如果讲控规在一级市场中的作用是战略引导，建立运转的“四梁八柱”，需要强传导的统治权支撑，那么在二级市场中的作用应更侧重于交易行为的规范，更转向契约型约束，强化“合同”而不是“规章”的作用。

④从管控建设空间走向所有国土资源的全覆盖要有新的技术手段和体制支撑。不是简单地套用划线加指标的建设区管理模式，也许清单化管理更有效。我们面对的不是量化指标的细化、用途分类的细化，而是行为的细化和行为规范的细化。用途管理，宏观层面可以是用地性质管理，但在中微观尺度上一定是性质管理次之、而行为管理优先，这是维系法定图则框架稳定性（不要朝令夕改）和实践中矛盾的复杂性和灵活性（因地制宜、因势利导） 的根本出路。

本文刊登于《城市规划学刊》2019年第3期

国土空间规划

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